Mění se posuzování plošných staveb

• Publikováno: 10.3.2010
• Typ: výklady
• Zdroj: Daně a právo v praxi 2010/3

PhDr. Milan Skála,, daňový poradce

Judikatura zejména Nejvyššího soudu a Ústavního soudu za uplynulých asi 15 let vyústila v právní názor, že plošné stavby typu parkoviště, obratiště, překladiště, odstavné a manipulační plochy, místí a účelové komunikace běžného provedení, jsou obvykle součástí pozemku, a nejsou tedy samostatnou věcí v právním smyslu. Ve svém důsledku to znamenalo, že z plošných staveb se platí daň z pozemků a nikoli 100x větší daň ze staveb. Pro developery to naopak znamenalo problémy na DPH. Mám na mysli případy, kdy developer nechal zhotovit na pozemku místní či účelové komunikace živičný či obdobný nános a pokud měl záměr prodat či darovat pozemek s takto zkvalitněným povrchem, neměl nárok na odpočet DPH od stavební firmy, protože převod pozemku včetně živičného nánosu je běžně osvobozen od DPH podle § 56. Živičný nános mu neslouží pro vlastní zdanitelná plnění, když slouží jen k osvobozenému převodu pozemku.

To vše platí i dnes. Ale s výjimkou komunikací podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, včetně -podle judikátu - běžně provedených místních a účelových komunikací. Ty se mají nově klasifikovat jako samostatné stavby - věci v právním smyslu. Připomínám, že součástí místních komunikací jsou i přilehlé chodníky, veřejná parkoviště a obratiště¹. Platí pro ně tedy stejné posouzení, jako pro samotné místní komunikace.

Uvedený judikát se týkal sporu, kdo je vlastníkem účelové komunikace, a kdo má tedy právo navrhnout silničnímu správnímu úřadu upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci². Krajský soud v Ústí nad Labem musel posoudit, zda je tato komunikace samostatnou věcí v právním smyslu, anebo zda je pouze určitým zhodnocením pozemku, na kterém se komunikace nachází. Podstata sporu tedy byla v soukromoprávním posouzení povahy komunikace podle § 119 a § 120 občanského zákoníku. Je to stejná podstata sporu, jako při posuzování plošných staveb pro účely daňové. Zda je plošná stavba soukromoprávně samostatnou stavební nemovitostí (daň ze staveb), anebo je součástí pozemku (daň z pozemků). Proto má judikát dopady do daní.

Krajský soud se při svém rozhodování opíral o rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2006, čj. 10 Ca 284/2005-56, publikovaný pod č. 920/2006 Sb. NSS. V tomto rozsudku se Městský soud v Praze odchýlil od závěrů obsažených v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000³, podle něhož účelová komunikace není stavbou spojenou se zemí pevným základem ve smyslu § 119 občanského zákoníku, nýbrž je třeba ji považovat za určité ztvárnění či zpracování povrchu pozemku. Dle Městského soudu v Praze je takové chápání v rozporu s koncepcí zákona o pozemních komunikacích, který o vlastnictví k pozemním komunikacím výslovně hovoří. Podle městského soudu jsou tedy místní a účelové komunikace samostatnými věcmi v právním smyslu, tedy stavbami spojenými se zemí pevným základem.

Z toho krajský soud usoudil, že dálnice, silnice a místní komunikace jsou již ze své stavebně-technické povahy vždy považovány za samostatnou věc. V případě účelových komunikací to tak nebude vždy, neboť takovou komunikací mohou být i cesty, jejichž povrch nebyl žádným způsobem zpevněn nebo upraven. V případě účelových komunikací je tedy třeba při posouzení otázky, zda se jedná o samostatnou věc v právním smyslu, posoudit stavebně-technický charakter dané účelové komunikace. V daném případě bylo provedení účelové komunikace následující:

Parkovací a nástupní plocha:

• zámková dlažba 80 mm,
• lože z kameniva 40 mm,
• vibrovaný štěrk 200 mm,
• štěrkopísek 120 mm.

Celkem 440 mm.

Chodníky pro pěší budou postaveny z vrstev:

• zámková dlažba 60 mm,
• lože z kameniva 40 mm,
• vibrovaný štěrk 120 mm.

Celkem 320 mm.

Takové provedení odpovídá provedení běžnému. Podle krajského soudu jde o samostatnou věc v právním smyslu.

Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí o kasační stížnosti sp. zn. 5 As 62/2008-59 ztotožnil s právním posouzením krajského soudu, a tedy i s právními názory Městského soudu v Praze. Podrobně rekapituluje judikaturu upravující povahu plošných staveb a zdůvodňuje, proč jsou místní a účelové komunikace obvykle samostatné. Pokusím se tato zdůvodnění zjednodušeně shrnout a zobecnit:

1. Judikatura Nejvyššího soudu i Ústavního soudu vycházela z toho, že pro posouzení povahy zpracování povrchu pozemku není podstatné, zda daný pozemek slouží jako pozemní komunikace či nikoliv. Určitý obrat v posuzování povahy pozemních komunikací však projevil Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, opírající se o právní závěr velkého senátu občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu, podle kterého místní komunikace (a tím spíše silnice či dálnice) mohou být za určitých okolností samostatnou věcí. Pak logicky totéž musí platit rovněž o účelové komunikaci.
2. Ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích předvídá vlastnictví účelové komunikace; vlastnické právo se vztahuje k samostatné věci.
3. V praxi je tedy nutno posuzovat případy místních komunikací či silnic individuálně a zjišťovat, zda splňují požadavky § 119 odst. 2 občanského zákoníku, a jsou tedy samostatnými nemovitostmi, či zda jsou součástí pozemku; podobně je třeba postupovat rovněž u účelových komunikací.
4. Musí jít o stavbu jako věc v právním smyslu spojenou se zemí pevným základem, obvykle vrstvenou ze štěrku, makadamu, živice, antuky, nebo navrchu složenou ze zámkové dlažby. Pouhý štěrkový či pískový násyp, nebo volně ložené panely, samostatnou věc nevytvoří.
5. Rozhodující pro určení, zda se jedná o stavbu spojenou se zemí pevným základem, či o součást pozemku, nemůže být pouze hledisko, zda lze danou stavební konstrukci oddělit od země, ale zároveň, zda je naplněna první podmínka stanovená v § 120 odst. 1 občanského zákoníku, tedy, zda jde o součást pozemku, která k pozemku (jakožto věci hlavní) podle jeho povahy náleží, či nikoliv (podtrženo NSS).
6. Významným hlediskem je, zda lze vymezit, kde končí pozemek a kde začíná stavba⁴. Existence takového vymezení svědčí názoru, že místní či účelová komunikace je samostatnou věcí.
7. Bude-li povrch místní komunikace vytvořen tak, že jeho odstranění nebude možné bez jeho zničení, resp. alespoň podstatného zhoršení sjízdnosti nebo schůdnosti, lze tuto komunikaci kvalifikovat jako samostatný předmět občanskoprávních vztahů⁵.
8. Ze závěrečného zdůvodnění právního názoru, že konkrétní sporná účelová komunikace je samostatnou stavbou a věcí v právním smyslu:
   1. je spojena se zemí pevným základem;
   2. lze u ní vymezit, kde končí pozemek a kde začíná stavba;
   3. odstraněním popisovaného povrchu by došlo k podstatnému zhoršení schůdnosti a sjízdnosti dané účelové komunikace, tedy byla by podstatným způsobem ztížena či po značnou část roku dokonce vyloučena možnost obecného užívání této komunikace (§ 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích);
   4. hlavním účelem uvedené komunikace je její spojovací, dopravní funkce, neboť omezením přístupu na tuto pozemní komunikaci by došlo k podstatnému omezení přístupu na pozemky, na kterých vyvíjí své ekonomické aktivity osoby zúčastněné na řízení. To je ovšem podstatný rys, jenž danou věc odlišuje od skutkového stavu, který Nejvyšší správní soud hodnotil pro účely stanovení daně z nemovitostí ve svém rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 5 Afs 24/2008-63, publikovaném pod č. 1752/2009 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud v uvedené věci dospěl k závěru, že tehdy posuzovaná betonová plocha je součástí pozemku, a nikoli samostatnou stavbou, avšak právě z toho důvodu, že samotný pozemek i betonová plocha na jeho povrchu plnily odlišnou funkci, než je funkce pozemní komunikace, neboť sloužily výhradně jako odkládací a manipulační prostor pro konkrétní podnik. Bylo tedy možné po vyhodnocení funkčního hlediska dle § 121 občanského zákoníku považovat za hlavní věc samotný pozemek a betonovou úpravu jeho povrchu za jeho součást. Na druhou stranu právě v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud naznačil, že v případě posuzování účelové komunikace obdobného stavebně-technického charakteru by postupoval jinak: „Zpevněnou betonovou plochu naopak není možné posoudit ani jako účelovou komunikaci dle § 2 odst. 2 písm. d) a § 7 zákona o pozemních komunikacích. U všech druhů komunikací je totiž rozhodující funkce ,spojovací´, dopravní. Předmětný pozemek však neslouží k dopravě či přepravě, nemá funkci spojnice mezi různými místy. Jeho základní účel spočívá v tom, aby byl využíván jako odkládací plocha. Přitom zpevnění předmětnou betonovou vrstvou napomáhá tuto jeho funkci optimalizovat. Mohl by ji plnit i bez této úpravy, avšak na nižší úrovni, méně kvalitně. Pozemní komunikace má obvykle dominantní význam sama o sobě, neboť plní funkci dopravní cesty (...).“

Komentovaný judikát nevylučuje, že místní či účelová komunikace může být jen pozemkem. Tvrdí však, že místní či účelová komunikace běžného provedení (vrstvy v celkové tloušťce cca 30 až 60 cm) je samostatnou nemovitostí pro svoji funkci spojovací, dopravní, komunikační. V tom je judikát přelomový. Předchozí názory takovéto komunikace běžně považovaly za součást pozemku.

Chce se mi věřit, že názory v něm uvedené lze považovat za konečné a že nedojde ke změně v rozšířeném senátu Nejvyššího správního soudu, nebo ke zrušení rozsudku Ústavním soudem. Nelze ale přehlédnout racionální argumentaci proti právním názorům z judikátu:

• Rozsudek je v nesouladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu a Ústavního soudu. Nejvyšší soud judikoval místní či účelovou komunikaci jako součást pozemku i v tloušťce přesahující 490 mm⁶, tedy v tloušťce vyšší než u komunikace z komentovaného judikátu. Názor velkého senátu občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu, podle kterého „Nelze vyloučit, že místní komunikace může být stavbou, a tedy samostatnou věcí ve smyslu občanskoprávním.“⁷, není názorovým obratem. Je směrován na místní či účelové komunikace zvláštní konstrukce (komunikace vyztužené příhradovou konstrukcí, nebo na můstky a přejezdy či zpevněné nájezdy, nákladové rampy a další). Tak ho vždy chápala i odborná veřejnost.
• Vlastnictví komunikace předvídané zákonem o pozemních komunikacích lze bezpečně vyložit i tak, že platí jen pro případy, kdy komunikace je věcí. Nikoli, že z komunikace věc vytváří. Pokud - například - bude místní komunikace posypaná drobným štěrkem, ani zákon o pozemních komunikacích ze štěrkového posypu stavební nemovitost nevytvoří.
• Judikát akcentuje právní názor Nejvyššího soudu z jeho rozsudku 22 Cdo 1221/2002 ze dne 26. 8. 2003. Nejvyšší soud v rozsudku řešil hráze rybníka. Cituji: „V případě hráze rybníka je významný způsob jejího stavebního provedení, t. j. zda jde převážně o hráz vzniklou navršením zeminy, která plynule přechází v pozemek pod ní ležící, nebo zda převažují stavební materiály (beton apod.), které tvoří samostatnou stavbu na pozemku. ... Přitom bude třeba vyjít kromě stavebního provedení hráze též z toho, zda lze určit, kde končí pozemek a začíná samotná hráz, tedy zda lze vymezit a oddělit vlastnictví vlastníka pozemku a vlastníka hráze.“
  Určení hranice mezi pozemkem a stavbou se týká posuzování rybničních hrází. Šlo o konfrontaci prostého navršení zeminy hráze (na straně jedné) a hráze s převažujícími stavebními materiály (na straně druhé). Pro tento případ platí, že pro určení povahy hráze je významné zjištění hranice mezi pozemkem a stavbou. Nikoli však určující. Je mnoho plošných staveb, u kterých je zřejmá hranice mezi pozemkem a stavbou, a přesto je plošná stavba součástí pozemku. I podle komentovaného judikátu ostatní plošné stavby, pokud nejsou místní či účelovou komunikací (manipulační či odstavné plochy, obratiště). Nelze tedy tvrdit, že určení hranice mezi pozemkem a stavbou nutně vede ke klasifikaci stavby jako věci v právním smyslu a k nemovitosti.

A obráceně. Jsou stavby, u kterých je hranice mezi pozemkem a stavbou nezřetelná. Například páteřní rozvody vody, plynu, případně jejich přípojky. Zjednodušeně jde o potrubí uložené ve štěrkovém či písečném loži, které je součástí stavby. Nelze přesně určit, kde končí lože, a kde začíná zem pozemku. Štěrk či písek se zemí nepravidelně „prorůstá“. Obdobně odvodňovací systémy se štěrkem ve výkopu kolem pláště budov, které jsou součástí budov a „prorůstají“ neohraničeně do pozemku. Stejně tak biologické trativody septiků. Nelze proto tvrdit, že pro nejasné určení vlastnické hranice je stavba součástí pozemku. Jde i tak o samostatné stavby a často i nemovitosti, tedy i věci v právním smyslu.

Je proto těžko obhajitelné tvrzení, že určení či neurčení hranice mezi pozemkem a stavbou je určující pro klasifikaci samostatné věci či součásti pozemku. Jde jen o jedno z kritérií.

• Významné je zdůvodnění ad 8) d). Právě to vyčleňuje místní a účelové komunikace z celkové množiny plošných staveb, hodnocených jako součást pozemku. Ze zdůvodnění shrnuji:
  • Manipulační plocha sestávající z pozemku a stavby společně plní funkci odkládací a manipulační; proto je možné považovat ji za jednu věc.
  • Pozemní komunikace sestávající z pozemku a stavby plní funkci spojovací, dopravní; proto - podle rozsudku - není možné považovat ji za jednu věc, a jde tedy o věci dvě.

Oba dva případy se vyznačují funkční sounáležitostí pozemku a stavby, jak předvídá § 120 občanského zákoníku pro věc a její součást. Stavba manipulační plochy svojí povahou funkčně náleží ke „svému“ pozemku, stejně tak jako stavba pozemní komunikace funkčně náleží ke „svému“ pozemku. Zemský povrch zvládne obě dvě funkce (a mnoho dalších), u staveb je jejich funkce zřejmá z účelu. V obou dvou případech stavba podle své povahy náleží k pozemku. V obou dvou případech platí, že kdybychom stavbu od pozemku odňali, tak dojde k funkčnímu znehodnocení pozemku ve smyslu § 120 občanského zákoníku.

Důvod odlišného hodnocení manipulační plochy (na straně jedné) a komunikace (na straně druhé) není v komentovaném judikátu rozveden, což je škoda. Jde o stěžejní část zdůvodnění přelomového rozsudku. Skutečnost, že „...omezením přístupu na pozemní komunikaci by došlo k podstatnému omezení přístupu na pozemky, na kterých vyvíjí své ekonomické aktivity osoby zúčastněné na řízení...“, na funkční sounáležitosti komunikace a pozemku a tedy i na jejich soukromoprávním hodnocení nic nemění. Komentovaný judikát může mít podstatné dopady v oblasti soukromého práva. Umím si představit například dřívější prodej pozemku s účelovou komunikací běžné konstrukce, kde smluvní strany vymezily předmět koupě jen jako pozemek. Protože podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu byla účelová komunikace součástí pozemku, která bez dalšího sleduje právní osud pozemku. Nebyl důvod ji ve smlouvě uvádět jako samostatný předmět prodeje. Pokud by se nyní zjistilo, že účelová komunikace je samostatnou nemovitostí, pak by v mnohých případech k této nemovitosti vlastnické právo nepřešlo a setrvávalo by vlastnictví prodejce. Zjednodušeně: došlo k prodeji pozemku, nedošlo - podle judikátu - k prodeji účelové komunikace.

Kupující se asi podiví, když z judikátu Nejvyššího správního soudu zjistí, že nevlastní to, co si myslel, že vlastní podle konstantní judikatury Nejvyššího soudu.

Právní názory z komentovaného rozsudku mají podstatné dopady i do daní. Pokud jsou místní a účelové komunikace běžného provedení samostatnou stavbou, podléhají podstatně vyšší dani ze staveb a nikoli nižší dani z pozemků. Samozřejmě s výjimkou komunikací sloužících veřejné dopravě podle § 7 odst. 2 a 3 zákona č. 388/1992 Sb., o dani z nemovitostí. Ty nejsou předmětem daně ze staveb. Vyšší zdanění daní ze staveb je pro daňové subjekty nevýhodné. Pokud jsou místní a účelové komunikace běžného provedení samostatnou stavbou, pak developeři (a další subjekty) budou prodávat pozemek a komunikaci. Nikoli jako jeden předmět občanskoprávních vztahů, ale jako dvě věci. To umožní developerům odpočet DPH z výstavby místních a účelových komunikací, neboť převod komunikace bude s DPH (pokud nepůjde o převod osvobozený podle § 56 odst. 1 zákona o DPH). Odpočet DPH je pro daňové subjekty výhodný.

Hned po zveřejnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 5 As 62/2008-59 ze dne 11. září 2009 začali někteří správci daně místní a účelové komunikace doměřovat daní ze staveb. Nejnovější informace: odvolání proti těmto rozhodnutím finanční ředitelství zamítají.

Vzniká tak zvláštní situace.

• Nejprve správci daně účelové komunikace zdaňovani daní ze staveb.
• Později, po zásahu Ústavního soudu, zejména po rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 2 Afs 125/2005-40 ze dne 1. 3. 2007, daň ze staveb vraceli a akceptovali daň z pozemků.
• Nyní, na základě komentovaného judikátu, stejné plošné stavby znovu dodaňují daní ze staveb.
• Rozhodně nelze vyloučit, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu či Ústavní soud zaujmou odlišný právní názor a správci daně budou daň ze staveb znovu vracet a akceptovat daň z pozemků; argumentace proti názorům z judikátu není nicotná. Ústavní soud už dvakrát zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu k plošným stavbám⁸.

A to vše při stále stejném znění zákona o dani z nemovitostí. Jen na základě někdy zmatečného vývoje judikatury k soukromoprávnímu vymezení stavby a pozemku. Myslím, že v konfrontaci s tímto stavem se ústavní principy právní jistoty a předvídatelnosti práva (které tvoří samotný základ konceptu právního státu) zdají být spíše frivolní deklarací, než životní jistotou daňových subjektů.

Vzniklý stav nutně obnovuje úvahy na téma, zda celá situace s plošnými stavbami nevyžaduje jinou, konkrétnější právní úpravu. Primárně soukromoprávně, nebo alespoň veřejnoprávně, pro daňové účely. Spory na toto téma probíhají minimálně 15 let. Cosi mi našeptává, že ještě neskončily.